Законодательство Российской Федерации, регулирующие вопросы охраны труда и здоровья работников, призвано обеспечить конституционные гарантии граждан (статья 37 Конституции Российской Федерации) на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены труда. Массив данных правовых норм весьма обширен.
В настоящее время в Российской Федерации действует около 3 тыс. законодательных актов по охране и гигиене труда. Значительная часть из них была утверждена различными органами исполнительной власти бывшего СССР.
Столь значительный объем нормативных правовых актов был сформирован на советской доктрине трудового права и охраны труда, основой которой служили следующие положения:
- превалирование правового императива “безрисковых” условий труда для жизни и здоровья работающих в социалистическом государстве;
- ключевой роли министерств и ведомств в организации охраны труда;
- регулирование ответственности социалистических предприятий за нанесенный вред здоровью работающих и утрату трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости в основном в форме гражданского права;
- приоритета в социальной защите работающих на производстве механизмов льгот и компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда, предоставляемых на основе принципа “алиментарности” (безвозмездный и бесплатный характер льгот);
- преобладание ведомственных форм нормативного регулирования вопросов охраны, медицины и безопасности труда, что порождало сегментарность правового регулирования, систем контроля и надзора.
Наличие столь крупного нормативного материала, принятого в иных социально-экономических условиях, оказывает отрицательное влияние на регулирование вопросов охраны труда, блокирует формирование новых институтов и механизмов в этой сфере.
Разработка и принятие ряда федеральных законов в этой сфере (Трудового кодекса, федеральных законов “Об основах охраны труда в Российской Федерации” и “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве”) позволили в значительной мере внести необходимые изменения в законодательную базу охраны труда, которые продиктованы новыми экономическими и правовыми реалиями, а также иными формами организации производства, труда и социальной защиты работников.
Данное законодательство носит рамочный характер и определяет общую направленность законодательных установлений. Его существенно дополняет и развивает промежуточный уровень нормативных актов, который состоит из многочисленных Указов Президента, постановлений Правительства, законов субъектов Федерации, нормативных правовых актов министерств и ведомств. Этот крупный правовой массив в основном сохраняет прежний доктринальный подход в области охраны труда, не обладает скоординированными и согласованными между собой характеристиками, зачастую имеет существенные несоответствия и противоречия.
В этой связи представляется целесообразным упростить и обновить нормативные правовые акты, провести их кодификацию.
Данное предложение соответствует рекомендациям, выработанным в ходе парламентских слушаний по вопросу “Совершенствование трудового законодательства и практики его применения”, проведенным Государственной Думой 12 ноября 2002 года. Так, в частности, высказывается ряд пожеланий по проведению тщательного анализа трудовых правовых норм, изучение практики их применения, а также рекомендуется Президенту и Правительству осуществить меры по отмене тех правовых актов, которые утратили силу в связи с принятием Трудового кодекса Российской Федерации.
По мнению специалистов Минтруда России, изменения и дополнения должны касаться следующих основных направлений.
Требуют серьезной переработки с учетом накопленного опыта по разработке законодательных и нормативных правовых актов по охране труда статьи 5 и 6 Федерального закона “Об основах охраны труда в РФ”, в которых указаны полномочия органов государственной власти. Для этого необходимо конкретизировать положения статьи 7, посвященной полномочиям органов местного самоуправления в области охраны труда.
Также нуждается в переработке и уточнении статья 11 Федерального закона “Об основах охраны труда в Российской Федерации”. Она посвящена вопросам организации государственного управления охраной труда. В этой статье в недостаточной мере изложено положение об организации государственного управления, в ней нет четкого и подробного распределения полномочий всех органов управления охраной труда. В таком сжатом изложении она не работает.
Кроме того, представляется необходимым:
- законодательно закрепить статус служб и специалистов по охране труда федеральных органов исполнительной власти;
- внести существенные дополнения в статью 1 “Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе”; статью 18 “Обучение по охране труда и профессиональная подготовка по охране труда”; статью 19 “Финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда”.
Сокращение, объединение и упрощение нормативных правовых норм важно по многим причинам, одной из которых является требование доступности и приемлемости для применения на малых и средних предприятиях.
Важным аспектом при этом выступает необходимость гармонизации российского законодательства в области охраны труда с принципами и нормами международного права и международных договоров Российской Федерации, что закреплено в Конституции Российской Федерации (ч.4 статьи 15). Особенно актуально проведение данной работы в контексте базовых принципов и положений, закрепленных в конвенциях Международной организации труда (МОТ) и Европейской социальной хартии.
Крупные задачи по совершенствованию законодательной базы в сфере условий, охраны и медицины труда, социальной защиты работников стоят перед законодателями в связи с подписанными соглашениями России и Европейского сообщества (ЕС) о партнерстве и сотрудничестве, а также подписанием Россией в 2001 г. Европейской социальной хартии.
В этой связи потребуется осуществить комплекс мер по приведению законодательства в области охраны, медицины труда и социального обеспечения в соответствие с базовыми подходами, выработанными в законодательстве ЕС, уточнить критерии и показатели оценки профессиональных рисков, принципы организации системы управления охраной труда и нормы социальной защиты.
Для этого следует проанализировать значительный массив документов ЕС и разработать программу действий для России по гармонизации отечественного законодательства с современными международными документами по вопросам производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, такими как директивы Европейского союза о безопасности и гигиене труда, стандарты Международной организации труда и Международной комиссии по радиологической защите (МКРЗ).
Следует отметить существенный разрыв между разработкой и внедрением законодательства по охране труда в России.
Достаточно разработанный массив законодательства в этой сфере в стране в 60-80-е годы в связи с возникновением новых экономических отношений, появлением новых видов собственности и организации труда оказался важным с позиции постановки проблем, но является зачастую малоприменимым в практическом плане.
Условия труда, состояние производственного травматизма и профессиональной заболеваемости свидетельствует о серьезном кризисе в этой сфере. При этом данные статистики существенно отличаются от данных, получаемых в ходе проверок контролирующих органов.
Так, по данным Госкомстата России, в неблагоприятных условиях труда в 2001 г. было занято 19% работников. В ходе прокурорских проверок и проверок служб санэпиднадзора установлено, что более 40% обследованных рабочих мест не соответствует санитарно-техническим нормам. На предприятиях частной и кооперативной собственности доля занятых в неблагоприятных условиях составляет 80% от их общей численности.
Анализ причин производственного травматизма и профессиональной заболеваемости за длительный период (за последние 15 лет) свидетельствует об устойчивой тенденции ухудшения условий труда (производственной среды) и техники безопасности из-за высокой изношенности техники и оборудования (степень износа которой составляет для многих предприятий 70 - 90%), применения устаревших технологий, машин и оборудования с конструктивными недостатками.
В новых экономических условиях центр тяжести в регулировании вопросов охраны, медицины труда и техники безопасности переместился от государства к работодателям. Новые собственники предприятий и организаций получили практически неограниченные возможности для определения условий труда подчиненных им работников. Самостоятельно работники в большинстве случаев реализовать гарантированные законодательством об охране труда свои права не в состоянии.
Для пресечения противоправных действий работодателей надзорно-контрольные инстанции выдают предписания, которые законодательством определены как обязательные для исполнения. Однако правовые механизмы, обеспечивающие принудительную реализацию содержащихся в них требований, зачастую отсутствуют. По этой причине они работодателями выполняются далеко не во всех случаях.
Кроме того, органы надзора и контроля не вправе вмешиваться в процесс реализации трудовых прав работников при отсутствии у них жалоб на действия работодателя. Это “лазейка” связана с гражданско-процессуальным законодательством, которое допускает возможность для работодателя, убедившего работника отказаться от гарантированных трудовым законодательством прав, потребовать по “закону” от представителей органов надзора и контроля прекратить вмешательство в регулирование трудовых отношений в подчиненной ему организации.
Данное положение требует изменения.
Совершенствование законодательства актуально и с позиции формирования единого правого поля.
Актуальные проблемы совершенствования законодательства об охране труда/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 15 (208)
